Mali disiplin (fiscal discipline)

   Mali disiplinin en genel ve özel tanımı bütçe denkliği ile ifade edilir.

   Günümüz ekonomilerinde kamunun ulaştığı büyüklük ile mevcut bütçe açıkları, yüksek borç stokları ve bu borçlardan kaynaklanan faiz ödemeleri ülkelerde denk bütçenin sağlanmasını güçleştirmektedir.

   Bu nedenle mali disiplin dendiğinde artık denk bütçeden daha çok, sürdürülebilir bir borç seviyesi ve ölçülü bir bütçe açığı sağlanması hedeflenmektedir.

   Bu manada, makroekonomik istikrarı koruma, ekonomide güven ortamı ve öngörülebilirlik sağlamak, mali yük ve yararların nesiller arası dengeli dağılımını sağlamak ve uzun dönem açısından kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini gerçekleştirmek için günümüzde kurumsal maliye politikası uygulamaları giderek yaygınlaşmıştır.

Kurumsal maliye politikası

   Kurumsal maliye politikası uygulamalarının yaygınlaşmasında maliye politikaları sonucu oluşan kamu açıklarının, vergi ve vergi dışı kaynaklar ile finanse edilmesi ve bu açık finansmanın etki ve sonuçları önemli rol oynamıştır.

   Mali kurallar (fiscal rules) ya da maliye politikası kuralları (fiscal policy rules), mali başarımı ölçme gücüne sahip bazı göstergeler çerçevesinde tanımlanan sayısal tavan ya da hedefler ile maliye politikası uygulamalarına getirilen sınırlamaları ifade etmektedir.

Sınırlamaların amacı

   Maliye politikası kuralları ile getirilen bu sınırlamalar; bütçe açığı, faiz dışı fazla, borç stokunun büyüklüğü, borçlanma kaynakları, vergiler, vergileme yetkisi, personel ve transfer harcamaları gibi harcama türleri, maliye politikası araçlarının miktar ve bileşimini denetim altına almak amacıyla konulmaktadır.

   Bu sınırlamaların dayanağını başta anayasa olmak üzere, yasalar, uluslararası sözleşmeler ile hükümet programları oluşturmaktadır.

   Bu manada; büyüme ve mali dengede kalıcı iyileşme sağlamak ve ekonominin kırılganlığını azaltmak için kurallı maliye politikası uygulamasının yasal bir zemininin olması hukuk devletinin gereğidir.

1) Mali kurallar

   Gelişmiş ve gelişmekte olan pek çok ülke; bütçe açığını azaltmak ya da sınırlamak, kamu borcunu düşürmek ve böylelikle maliye politikası kalitesini arttırmak amacıyla mali kurallar kabul etmişlerdir.

   Mali kurallar, mali disiplin ve makroekonomik dengenin sağlamanın temel araçlarından biridir.

   Mali kuralların mali düzenlemelerde süreklilik sağlayarak, politikaların görünürlüğünü artıracağından, kamu maliyesinin sürdürülebilirliğine de katkı sağlayacağına kuşku yoktur.

   Mali kurallar en geniş manada, mali kurumlar ya da bütçenin hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasına yönelik bir dizi kural ve düzenlemeyi içermektedir.

   Söz konusu kuralları dar anlamda; bütçe açıkları, borçlanma, harcamalar ve vergiler gibi mali göstergelere belirli sınırlamaları içeren maliye politikası uygulamalarına yönelik yasal sınırlamalar şeklinde tanımlamak olasıdır.

   Mali kurallara başvurmanın bir diğer nedeni, mali disiplini güçlendirmedir. Mali kuralların kullanılması genellikle mali dengenin güçlendirilmesi ile ilişkilendirilir.

   Mali kuralların varlığı ve mali dengenin iyileşmesi durumunda hükümetlerin, genellikle mali dürüstlüğe doğru bir tutum değişikliği içine girdikleri saptanmıştır.

   Mali kuralların sakıngan maliye politikasına yaptıkları katkı, kuralların uygulanmasına yönelik önerileri desteklemektedir.

   Mali kurallar, makroekonomik anlamda borçlanma, bütçe açıkları, kamu harcamaları ve gelirleri gibi mali denge göstergelerine getirilen kalıcı sınırlamalar şeklinde de tanımlanabilir.

   Maliye politikası uygulamalarına kuralların katkısı, yalnızca sayısal hedeflere işaret edip onların yakalanması değildir. Mali kuralların asıl katkısı maliye politikasında şeffaflığı sağlayan raporlara ilişkin getirdiği yeniliklerdir.

   Kurallar, disiplinli, şeffaf ve hesap verebilir kamu maliyesini oluşturmanın yanı sıra fiyat dengesinin oluşmasına da katkı sağlar.

   İyi bir mali kural;

1) Basit, saydam, uyumlu ve esnek olacak şekilde düzenlenmeli,

2) Etkili bir şekilde uygulamaya elverişli olmalı,

3) Kararlar, değişiklikler ve yaptırımlar açısından hukuka uygun olmalıdır.

   Uygulama aşamasında beklenmedik durumlara karşı kuralların esneklik taşıyabilmesi için ayrıklıklara yer verilmeli, kuralların uygulaması ve denetimi tarafsız organlarca yapılmalıdır.

   Parasal alanda geçtiğimiz yüzyıldan beri artan sayıda ülke enflasyon hedeflemesini benimsemiştir. Son dönemde enflasyon hedeflemesi yerine parasal büyüklük ya da döviz kuru hedeflemesi, gelişmiş ekonomilerde yeğlenilen kurallar olmuştur. Mali alanda da benzer bir eğilim söz konusudur.

   Özetle mali disiplin; bir devletin kamu maliyesi kapsamında kamu gelir ve giderlerinin birbirine denkliği, yani bir mali yıl içinde kamu gelirlerinin kamu giderlerini finanse edebilmesi şeklinde ifade edilebilir.

   Mali disiplini sağlamak ve kamu maliyesini güçlü ve sağlıklı bir finansman yapısına kavuşturmak için sıkı daraltıcı ekonomi politikalarına ağırlık verilen bu süreçte ekonomiyi dengeye kavuşturmak için,

A) Hükümetlerin yasa çıkararak mali düzeni koruyucu önlemleri artırması,

B) Harcamalar konusunda sınırlamaya razı olma anlamına gelen kurallı maliye politikası yani çıpa kullanılması,

C) Kurala dayalı ekonomi politikası kullanılması,

   gelişmiş ya da gelişmekte olan birçok ülkede yaygın olarak uygulanmaktadır.

   Bir ülkede mali düzenin sağlanması başta ekonomik denge olmak üzere diğer ekonomi ve maliye politikası amaçlarının daha etkin olarak gerçekleştirilmesi açısından önemlidir.

   Kamu gelir ve giderleri arasında oluşan açıklar nedeniyle ortaya çıkan mali disiplinsizliğin bir ülkenin ekonomik ve mali yapısı için ciddi bir sorun olarak algılanabilmesinde bu disiplinsizliğin boyutları da önem taşımaktadır.

   Bu bağlamda uygulamada, maliye politikalarının etkinliği açısından önem kazanan çeşitli ölçüm yöntemleri geliştirilmiştir.

   Bunlardan denk bütçe kuralı; hem bilim hem de siyasal çevrelerinde en çok tartışılan mali kural olarak karşımıza çıkmaktadır.

   Ekonominin kural ve kurumlarının anayasalarda yer alması düşüncesi, batı ülkelerinde anayasal ekonomi (constitutional economics) adı verilen yeni bir disiplinler arası çalışma alanının ortaya çıkması ve gelişmesi ile birlikte önem kazanmıştır.

   Bazı ülkelerin mali disiplini sağlayabilmek ve sürdürebilmek amacıyla anayasalarına koydukları mali kural hükümleri dikkat çekmektedir.

   Avrupa Birliği’nde olduğu gibi çeşitli uluslararası sözleşmeler ile mali disiplini oluşturucu mali kurallar yürürlüğe konulabilmektedir.

   Diğer pek çok ülke örneğinde olduğu gibi, anayasal düzenlemeler dışında yürürlüğe konulan yasal düzenlemeler ile kamu mali yönetiminde etkinliğin ve mali disiplinin sağlanması açısından önemli adımların atıldığını da görmekteyiz.

2) Mali disiplin politika araçları

A) Kamu harcama politikaları

   Kamu harcamalarını azaltmaya yönelik mali disiplin politikaları, toplam talebi azalttığı ve piyasanın mali disipline bağlı kalınacağına dair güçlü sinyaller verdiği için fiyat istikrarının sağlanmasında güçlü bir araç olarak kabul edilmektedir.

B) Gelir politikaları

   Mali disipline yönelik vergi politikaların, vergi gelirlerini arttırarak mali disiplini sağlama çabaları da enflasyonu baskı altına almada etkili bir araç olarak kullanılmaktadır.

C) Borç yönetim politikaları

   Mali disiplin için borç stokundaki büyüklük önem taşır. Yüksek borç stoku, yüksek faiz gideri anlamına geldiğinden yüksek maliyetlere neden olur ve mali disiplinin sağlanmasını güçleştirir.

   Bu nedenle doğru bir borç yönetimi oluşturulması mali disiplini sağlamada önemli bir yaklaşım olarak kabul edilir.

3) Mali disiplin politikalarının hedefi

   Mali disiplini sağlamaya yönelik politikalar esasen  maliye politikası uygulamalarının sürdürülebilir bir mali yapıyı sağlamasını hedefler.

Bu çerçevede;

- Bütçe kapsamının genişletilmesi,

- Kamu harcamalarının azaltılması,

- Kamu gelirlerinin artırılması ve

- Doğru bir borç yönetiminin yapılması sonucunda;

i) Bütçe açıklarının azalması,

ii) Borçların sürdürülebilir hale gelmesi ve

iii) Faiz dışı dengenin fazla vermesi beklenir.

   Daraltıcı maliye politikalarının başarılı bir şekilde uygulanması sonucunda ise, enflasyonun hangi yönde şekilleneceği ekonomi edebiyatında tartışmalı bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır.

4) Mali kural türleri

   Mali kuralların bir kısmı sayısal nitelikli hedeflerden oluşurken, bir kısmı da ekonomik yapıyı düzenleyen, iyileştiren sayısal olmayan kurallardan oluşmaktadır.

1) Maliye politikası amaçlarının gerçekleştirilmesine katkı sağlayan orta vadeli nesnel hedefler olarak ifade edilen sayısal kurallar

   Bu kurallar genel olarak; çok yıllı harcama limitleri, altın kural, denk bütçe kuralı, bütçe açığı kuralları, borç tavanları ve vergi yükü artışları üzerine getirilen sınırlamalardır. Bunlar;

A) Denk bütçe kuralları

   Bir ya da daha fazla yılı içeren dönemsel ya da toplam bütçe dengesine yönelik olabilmektedir.

   Bu kurallardan birincil dengeyi hedefleyen kurallar, faiz ödemelerindeki bir artış bütçe dengesini ve kamu borç stokunu etkilemesine karşın bir düzenleme gerektirmediğinden borç sürdürülebilirliği ile daha az bağlantılıdır.

   Benzer şekilde net sermaye harcamalarının genel dengesini hedefleyen altın kural da, borçla daha az ilişkilidir.

B) Borç kuralları

   Kamu borcunun GSYH’ye oranı ile ilgili açık bir sınır ya da hedef belirlemektedir. Bu tür bir kural, tanım gereği borç hedeflerinin tutturulması açısından en etkili olan kural türüdür.

   Bununla birlikte, borçlanma kuralı belirlenen sınırın altında ise maliye politikasına yeterli rehberlik sağlayamamaktadır.

C) Harcama kuralları

   Harcama kuralları genellikle toplam harcamalar, faiz dışı ya da cari harcamalar üzerine mutlak, GSYH’ye oran ya da harcamaların artışı oranını konu alan kalıcı sınırlamalardır.

   Bu kurallar, gelirler ile ilgili sınırlamalar içermediğinden doğrudan borç sürdürülebilirliğini hedef almamaktadır.

   Bununla birlikte, harcama kurallarına borç ya da bütçe kuralları eşlik ediyorsa, mali sürdürülebilirlik ve mali pekiştirmenin sağlanmasında operasyon el bir araç olarak kullanılabilir.

Ç) Gelir kuralları

   Gelirlere bir taban ya da tavan belirleyerek, gelirlerin toplanmasını ya da aşırı vergi yükünü engellemeyi hedefleyen kurallar bütünüdür.

   Bu tür kurallar kamu harcamalarını dolaylı olarak sınırladığı için, kamu borçlarının doğrudan kontrolünü sağlayamamaktadır.

2) Nesnel mali kuralların uygulanması ile ilgili olan sayısal olmayan kurallar

   Bunlar; muhasebe şeffaflığı, hesap verebilirlik, raporlama ve izleme, olası yaptırımlar ve nesnel mali kuralların oluşumunu sağlayan belli koşulların oluşturulmasıdır.

   İkinci Dünya Savaşı sonrasında; Almanya, İtalya, Japonya ve Hollanda vb. bazı ülkeler parasal reformların hemen sonrasında istikrar programlarını destekleyen denk bütçe kurallarını yürürlüğe koymuşlardır.

   Bunların çoğu altın kural niteliğindedir. Yerel kaynaklardan özellikle merkez bankalarınca bütçe açığının finanse edilmesine limit getiren ya da yasaklayan diğer kurallar bazı gelişmekte olan ülkelerde kabul edilmiştir.

   Altın kural (golden rule); hükümetlerin cari giderleri karşılamak için değil, yatırım giderlerini karşılamak için borçlanmalarını ifade eden bir ekonomi deyimidir.

Son söz: Düşüncelerin doğruluğu, pratik doğrulamalarla kanıtlanır.

YORUM EKLE

banner75